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作者:庞中英

来源:华夏时报

发布时间:2019-09-03 21:01:14

摘要:2019年的联合国大会,尤其是气候行动峰会,将是全球治理不进则退的时刻。

庞中英专栏 | 联合国在行动—2019年联合国大会前瞻

庞中英

2019年的联合国大会(the UN General Assembly)是其第74届,将于本月17-30日在美国纽约市举行。这是一年一度关注全球问题和全球治理的最重要机会。

今年的联合国大会日程再次充分反映了联合国在全球治理中的中心作用。但是,我们知道,原则和方向确定后,关键在行动。联合国代表的是国际社会(国际社会包括的不仅是各个主权国家构成的国际体系,而且是“我联合国人民”)的集体行动。“集体行动”从来都是联合国最为重视的。所以,我们看到今年的联大都是在推动冷战结束后联合国历经千辛万苦达成的最为重要的一些全球治理协议的贯彻。

除了维护世界和平,促进世界发展,尤其是推动全球的可持续发展无疑是联合国最为中心的工作。9月24日,联大将举行联合国高级别政治论坛(HLPF),讨论可持续发展问题。联合国把可持续发展升高到全球政治的高度,试图引起各国政治领导人对可持续发展的普遍关注。9月26日,联大将举办高级别的可持续发展融资(FfD)会议(这种会议已经不是第一次)。我们知道,2015年9月25日,在联合国成立70年的时刻,联合国可持续发展峰会在纽约总部召开,193个联合国成员国在峰会上正式通过17个大的可持续发展目标。这17个大目标如今正在深入世界人民的心中。

在地球气候变化治理中的中心作用也许是联合国的当代国际正当性(international legitimacy)的最大来源之一。在目前,美国特朗普政府等国家的政府对待气候变化的态度和参与气候变化治理的政策发生了不利于全球气候变化治理的情况下,联合国气候变化治理进程的处境更加艰难。9月23日是举世瞩目的联合国秘书长召集的气候峰会,全称是(治理)气候变化行动峰会(Climate Action Summit )。我们知道,联合国“气候峰会”也不是第一次了,但是,在“行动”上的峰会还是第一次。《联合国气候变化框架公约》(United Nations Framework Convention on Climate Change)各缔约方在2015年达成历史性的《巴黎气候变化协定》(巴黎协定),而2018年各缔约方又在波兰卡托维兹通过《巴黎协定》的实施细则。(2017年6月1日,美国总统特朗普兑现其竞选承诺,以气候变化治理有害于美国经济“导致竞争劣势”等为理由,宣布撤出《巴黎协定》。作者注)

根据联合国“气候行动峰会”官网,这次峰会“不仅将展现各国在共同政治决心方面的飞跃,还将展示为支持该议程在实体经济领域开展的大规模行动。这些进展将共同传达强烈的市场与政治信号,并加强实现《巴黎协定》的各项目标与可持续发展目标所必需的国家、企业、城市和民间社会之间‘力争上游’的势头”。

9月23日,联大举行“全民健康覆盖(UHC)高级别会议”。全球卫生治理是全球治理中的迫切而重大的内容。联合国在2017年12月通过《全球卫生和外交政策:解决包容性社会中最脆弱人群的健康问题》的决议。联大的“全民健康覆盖问题高级别会议”,其主题是:全民健康覆盖:共同建设一个更健康的世界,一些国家的元首和卫生部长,以及全民健康覆盖支持者将与会。

今日的联合国,确实在行动,行动是全方位的,不限于我上面举的几个最重要方面。但是,联合国行动面对的困境是巨大的,其中最大的困境是联合国不仅没有完成冷战后开始的必要的“改革”(联合国改革),更谈不上按照共识的全球治理的标准,实现更大程度的、雄性勃勃的变革——联合国“转型”——具有真正进行全球治理的使命和能力。联合国面对的困境限制了联合国实现其当前的从可持续发展到气候变化治理的宏伟目标。

第二,以进攻性的民族主义为指导的现在美国政府对待联合国的态度和政策正在变得更加消极。现在我们还不知道美国总统在今年联大上讲什么,但这位美国领导人2018年9月24日在联大的演讲却是众所周知:“我们反对作为意识形态的全球主义”,“反对全球治理”。他列举了他上台以来美国政府的一些“退群成就”(包括退出联合国人权理事会)。预计在本次联大上特朗普政府这一反对全球治理的根本态度不会改变。特朗普政府对全球治理的反对在根本上已经动摇了联合国主导下的全球治理。

第三,世界和平正在面对重大挑战。中美两国是进入新的21世纪的长期“和平共处”,还是走向大国冲突,目前处在一个大的十字路口。顽固而恶化的全球“不平等”、气候变化等都是根本上威胁世界和平的中心问题。在本次联大之前,8月2日,美国正式撤出与俄罗斯之间的《中程核武条约》(the Intermediate-Range Nuclear Forces Treaty)。这一撤出动摇了世界战略稳定,因为,冷战时代美苏之间达成的、冷战后美俄间维持的这一协定的意义不仅是关于美俄双边的和平与安全的,而且是关于世界的和平与安全的。总之,世界和平正在遭遇巨大挑战。在全球体系中的一些关键区域,如中东,战争的可能性正在上升,冷战后越来越关注发展问题的联合国将不得不重新强调和平问题。

在特朗普余下的任期,美国肯定不会拥抱联合国代表的多边主义。美国对全球治理的消极甚至批评态度将继续是联合国“行动”的障碍,而不是联合国取得成功的保障。不过,这并不意味着美国不利用多边主义。美国仍然在联合国,联合国总部也不会离开美国。作为国际组织的联合国到底如何开展与特朗普政府的交往,接下来也继续值得关注。联合国仍然是特朗普政府的重要舞台。这次联大开幕前,特朗普政府任命了其新的驻联合国大使克拉夫特(Kelly Craft)。

对特朗普的美国来说,相比之下,G7等联合国之外的多边平台比联合国更加重要。美国是2019年G7的轮值主席。特朗普政府将竭力利用G7这一非正式的“小边的”(plurilateral)的多边论坛。美国总统特朗普建议俄罗斯重返G7。在G7内部,有的国家反对俄罗斯重返这一论坛,但是,特朗普将利用其主席特权,至少邀请俄罗斯领导人参与美国G7。俄罗斯重新加入G7将是世界秩序走势的重大变量。

在今年8月24-26日在法国举行的G7峰会上,特朗普拒绝参加G7气候变化会议,表明特朗普政府现在不会重返联合国气候变化谈判《巴黎协定》。不过,需要指出的是,美国今后有可能重返《巴黎协定》,特朗普在退出《巴黎协定》后也说过美国今后根据情况变化可能重新加入这一协定。目前,美国煤炭等传统能源行业创造的就业微不足道,而新能源(如太阳能)的势头不错。美国一些州政府维持奥巴马时代的气候变化政策,且在积极参加联合国气候变化进程。如果特朗普政府连任,“形势比人强”,也许特朗普政府会重返《巴黎协定》。

小结:2019年的联合国大会,尤其是气候行动峰会,将是全球治理不进则退的时刻。作者为著名国际政治学者、中国海洋大学特聘教授、海洋发展研究院院长)

责任编辑:徐芸茜 主编:商灏

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